章轲10月的塞罕坝，天高云淡，秋色正浓。这里是中国北方仅次于的国家森林公园。

13日，第一财经记者在这里看见，一望无际的人工林林海身披了金黄色的外衣，树林高大挺拔。这里曾多次是“黄沙遮天日，飞鸟无栖树”的荒漠沙地。

半个世纪以来，老中青三代塞罕坝人造起了112万亩的世界仅次于人工林，使当地森林覆盖率高达80%，有效地制止了浑善达克沙地南侵扰，为京津构筑起一道扎实的生态屏障。9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《创建国家公园体制总体方案》(下称《总体方案》)明确提出，将山水林田湖草作为一个生命共同体，专责考虑到维护与利用。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实施整体维护、系统修缮、综合治理。“这标志着我国国家公园体制的顶层设计可行性已完成，国家公园建设转入实质性阶段。

”中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅日前对记者说道。“必需竖立和贯彻绿水青山就是金山银山的理念，坚决节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，专责山水林田湖草系统管理，实施最严苛的生态环境保护制度……”十九大报告再度特别强调了生态环境的重要性。

交叉重合、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态维护格局正在被完全超越，代之而起的是科学定位、整体维护、国家主导、联合参予的新模式。这为生态文明制度建设做到了很好铺垫。中国国家公园体制试点区产于示意图。资料来源：中国人与生物圈国家委员会国家公园的地方与部门探寻中国人与生物圈国家委员会专家组成员郝耀华此前回应，被划入国家公园的区域，一般都具备国家生态安全性屏障的起到，或是最重要的水源产流地、动植物物种的保护地、生物多样性和国家最重要文化遗产维护的优先区域。

国家公园归属于“国家”，是国家必要管理的生态维护区域，可谓国家品牌，代表国家形象。目前世界上已创建了近万个国家公园，但各国对国家公园的内涵界定不尽相同，管理模式也多种多样。

国家发改委、环境保护部、国家林业局、国家海洋局、水利部、国家文物局、国土资源部、住房和城乡建设部等部委皆参予国家公园研发建设，甚至有各自的国家公园。但在上述《总体方案》实施之前，各部门对国家公园的内涵、管理体制等一直并未达成协议共识。2007年6月，我国首个国家公园云南“香格里拉普达措国家公园”宣告成立。

今年3月，中国人与生物圈国家委员会国家公园专家组，曾专门调研了坐落于云南省迪庆藏族自治州香格里拉县的普达措国家公园体制试点区。据专家组讲解，调研分两部分展开，一方面实地考察了普达措的4个功能区：严苛保护区、生态保育区、休闲展示区和传统利用区。另一方面与地方各利益相关者展开专访交流。早在10年前，普达措国家公园主管部门就首度发动了中国国家公园改革。

改革的想法是为了更佳地维护生态，即在构建更大面积、更为规范的生态维护前提下，解决问题周边社区的发展问题。专家组讲解，正式成立普达措国家公园之前，当地村民收益较低，他们靠山吃山，以耕种、砍伐木材、偷菌子等为主要收益来源。

当地林农交叠，人地矛盾加剧，社区发展和生态维护之间不存在更为相当严重的冲突，盗伐盗猎的现象时有发生。资源产于更为碎裂化，亟需统合。

据第一财经记者理解，2005年，迪庆州政府开始探寻国家公园管理模式，正式成立碧塔海景区管理局和科都湖景区管理局;2006年8月，普达措国家公园月对外开放。同时，迪庆州政府正式成立香格里拉普达措国家公园管理局;2008年，国家林业局国家发改委云南省作为国家公园试点省。

之后的2009年，云南省政府正式成立了由多个部门构成的国家公园专家委员会，实施文件，具体建设目标、措施和拒绝，印发了国家公园建设发展规划;2010年，国家公园管理局对总体规划展开增补，并且通过了云南省政府的审核，以此为标准，展开国家公园建设;2015年11月，《云南省国家公园管理条例》月施行，这是我国第一部关于国家公园管理的法规。20世纪90年代初期，迪庆州中甸县(香格里拉县的前身)林业局正式成立辖下公司，积极开展生态旅游业务。

2012年11月，普达措国家公园沦为国家5A级旅游景区，当年旅游业收益突破2亿元;2013年5月，云南省城市投资建设集团有限公司大股东迪庆州旅游投资集团。2016年，当地旅游业收益超过3.26亿元，仅次于日招待游客数量1.7万人。迪庆州国家公园管理局有关负责人讲解，通过改革，构建了自然保护区、风景名胜区等资源的统合，普达措旅业分公司接掌负责管理旅游研发事宜;林业部门重返维护森林资源的职责;州国家公园管理局负责管理规划等事宜，构建了监管和经营的分离出来，对旅游业的管理更为规范;构建社区反哺，对村民展开资金补贴，提升了村民生活水平，调动了社区生态维护的积极性;构建了与水利局、环保局等涉及部门的监测资料分享。比如，早在2008年，普达措国家公园管理局就交还了当地社区的马匹，周边社区村民的小食等对森林安全性导致威胁的商业服务被查禁，社区因此每年取得100多万元的反哺补贴。

“要回答‘绿水青山就是金山银山’，哪里贯彻得最差，武夷山不说道是第一，也应当是之一。”中国人与生物圈国家委员会专家陈向军说道。在武夷山国家公园体制试点区，当地以社区发展增进维护。

2016年，武夷山市涉茶总产值年均快速增长6%以上(产值16.28多亿元)，农村居民人均农村居民收益1.46万元，快速增长8.9%;并计划到2020年全市涉茶总产值将约40亿元。同年旅游招待总人数1077.27万人次，旅游总收入171.41亿元。如今的武夷山市，生态公益林比例名列全国县级第一，空气质量、主要流域水质维持全优。

塞罕坝机械林场党委书记、场长刘海莹对第一财经讲解，建场55年来，国家投放和林场自筹资金总计大约10.2亿元。如今，林场林木价值40多亿元。据评估，塞罕坝资源总价值为202亿元，投放与生产量之比1∶19.8。每年七八月份，旅游转入旺季。

去年塞罕坝森林旅游收益3.3亿元。与此比起，一些部门成立的国家公园及积极开展的试点则进账受限。2008年，环保部、国家旅游局曾批准后建设黑龙江汤旺河国家公园。

但之后，汤旺河国家公园仍然没取得涉及经费反对，也没一个具体的管理机构负责管理公园的建设和管理。在汤旺河区委门口，挂着国家地质公园、国家森林公园、中国青少年科学考察探险基地、国家AAAA级旅游风景区、水利风景区多个牌子，它们分别隶属于国土资源部、环保部、林业局、水利部等多个部门。而一地多名、机构重合、多头管理、职能交叉，才是是中国各类保护区面对的最广泛的问题。

为生态维护转型腾出发展空间“创建国家公园体制是党的十八届三中全会明确提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的最重要内容，对于前进自然资源科学维护和合理利用，增进人与自然人与自然共生，前进美丽中国建设，具备极其重要的意义。”《总体方案》说道。为什么要展开国家公园体制改革?中国科学院科技战略咨询研究院博士苏利阳此前回应，此举目的为我国的“生态维护转型腾出发展空间”。

科研部门和去年以来的中央环境保护专员公署也找到，前些年，一些地方保护区管理虚弱，生态维护质量不尽如人意。今年，中共中央办公厅、国务院办公厅通报的祁连山(12.040, 0.90,8.08%)维护中不存在的问题就是一个相反案例。苏利阳将这些问题概括为几个方面：维护与发展流失，保护区内矿产资源铁矿、商业地产研发时有发生;一些地方把一些保护区当成“摇钱树”，过度执着门票和其他商业收益;行政管理体系恐慌，忽略各种保护区生态系统的整体性，如对同一个湿地生态系统保护区，水文、渔类资源、野生动物植物分别由水利、农业(水产)、林业部门管理，再行再加各种保护区空间产于上交叉重合，助长了部门冲突;除部分旅游研发较为好的区域外，保护区及其周边地区经济发展大多更为领先。

“事实上，前进国家公园体制改革，不仅有助推展国家生态维护的转型，更加能为国家将来发展腾出空间并流经新的动力。”苏利阳分析说道，改革开放以来，中国经济仍然保持高速快速增长，但是预示而来的资源短缺、环境毁坏、生态系统发育等一系列问题后遗症着经济社会的可持续发展。为此，党的十八届三中全会从空间、资源、环境等方面对生态文明制度建设做出整体部署。

“生态文明体制改革的先行先试必需要去找资源价值较高、建设市场需求急迫、改革可玩性较小的区域。”苏利阳说，国家公园试点区，从合理性和可行性而言都不应作为生态文明制度建设的先行区。国家发改委在理解《总体方案》时回应，主要目标就是“竣工统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重合、多头管理的碎片化问题获得有效地解决问题，国家最重要自然生态系统原真性、完整性获得有效地维护”。

按照《总体方案》的拒绝，国家将统合涉及大自然保护地管理职能，融合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园大自然保护地管理职责。可根据实际必须，许可国家公园管理机构遵守国家公园范围内适当的资源环境综合执法职责。同时，为了调动各方积极性，《总体方案》具体“分级行使所有权”。

专责考虑到生态系统功能最重要程度、生态系统效应外溢性、否横跨省级行政区和管理效率等因素，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府必要行使，其他的委托省级政府代理行使。

条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府必要行使。而对于如何区分事权的问题，国家林业局昆明勘查设计院教授级高级工程师唐芳林指出，国家级自然保护区是最关键的自然生态系统，是野生动植物的最重要栖息地，不应确认为中央事权。其他类型的大自然保护地宜实施分级分类管理，主要界定为地方事权，充分调动地方积极性，使自然生态系统需要获得原始、有效地维护。

保护地的统合不是重起炉灶国家公园既不同于严苛的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。世界大自然维护联盟(IUCN)中国代表处首席代表、研究员朱春全讲解，按照IUCN的定义，国家公园是指大面积的大自然或相似大自然的区域，成立目的是为了维护大尺度的生态过程，以及涉及的物种和生态系统特征，给人们获取环境和文化相容的精神享用、科研、教育、休闲和参观的机会。世界上第一个国家公园是1872年成立的美国黄石国家公园，在近9000平方公里的土地上，用1%的研发面积每年更有世界各地的300万游客，造就了周边地区5亿美元的经济发展，并增进了产业结构调整，矿产(不含农牧业)和旅游休闲业收益所占到的比重由原本的70%和30%，变成18%和82%。近年来，国家公园在世界各国很快发展。

目前，在200多个国家和地区已创建了近10000个国家公园。“国家公园除了不具备大自然维护的主体功能外，同时兼具科学研究、休闲展出、环境教育和社区发展等辅助功能。”郝耀华说道，国外的国家公园具备一种以原生态荒野为美的价值观，所谓“荒野精神”。“我们也不应推崇国家公园精神层面的功能，有序不断扩大社会参予，引领民众转入，通过生态旅游、生态教育，使民众需要疏远河山胜景、感觉大自然之美，进而陶冶爱国情操，唤起人民对美丽中国的认同感、自豪感。

”郝耀华说道。郝耀华指出，在探寻创建国家公园体制的过程中，不应处置好维护与利用的关系。创建国家公园体制的首要原则是维护居多，当其他功能的充分发挥杜绝主体功能时，就要遵从、服务于维护这个显然目标。

同时也不应充分考虑我国的国情，比如，青海在国家公园试点时，引领广大牧民在禁牧减畜后参予国家公园的维护与管理，使之共享其成果，构建扶贫逃康。郝耀华说道，还要处置好糅合与创意的关系，融合国情区情有选择地消化吸收。同时，要处置好中央与地方的关系。创建国家公园体制是一个繁杂的系统工程，通过横向管理，在一定程度上超越了区域条块分割的旧格局，不利于根治“九龙水利”的痼疾，确实构建“一个保护地一个牌子、一个管理机构”。

“但这种统合不是重起炉灶。”郝耀华说道，而是补充短板，避免梗阻，构建全面优化，重构区域生态版图;层级不一、产于范围更加甚广的大自然保护地仍将充分发挥各自的生态起到，与国家公园一道包含原始的大自然维护体系。对于我国国家公园生态维护所需的资金确保问题，《总体方案》具体，创建以财政投入居多的多元化资金保障机制。

中央政府必要行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园开支由中央政府出资确保。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园开支由中央和省级政府根据事权区分分别出资确保。同时增大政府投放力度，推展国家公园重返公益属性。

在保证国家公园生态维护和公益属性的前提下，探寻多渠道多元化的投融资模式。国家公园实施收支两条线管理，各项收益交纳财政，各项开支由财政统筹安排，并负责管理统一拒绝接受企业、非政府的组织、个人等社会捐献资金，展开有效地管理。对于必须多大的资金盘子问题，中国科学院动物研究所副研究员解焱率领的专家团队曾做到过测算，我国政府每年只必须投放GDP的万分之5.5(其中大约200亿元用作大自然保护地的常规维护管理工作，30亿元用作综合管理，30亿元用作非常规管理工作)，就可以使我国17.48%的陆地和10%的海洋获得有效地维护，攻下我国的生态安全性底线。

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